Drept administrativ - functionarul public

Viata sociala a pus dintotdeauna multiple probleme, indeosebi de ordin administrativ. Nevoia a dus la aparitia functiei publice si a functiilor care s-o indeplineasca. Comunitatea umana n-ar fi avut acces la progres daca nu si-ar fi creat un intreg organism social
, caruia i-a dat viabilitate prin personalul investit in diversitatea de functii statornicite de-a lungul timpului.

Diversitatea sarcinilor pe care le are de indeplinit
administratia publica necesita o extrem de variata gama de prestatiuni realizate prin serviciile publice, ca si un personal cu pregatire profesionala diversa. Satisfacearea nevoilor cotidiene ale colectivitatii, a nevoilor omului care traieste intr-o grupare organizata, ramane finalitatea esentiala si singura justificare a administratiei publice, atat de diversificata, mai ales in prestatiunile sale catre populatie. Privita din punct de vedere sociologic, administratia publica nu reprezinta altceva decat o suma de colectivitati umane care organizeaza anumite actiuni in favoarea altor oameni. Din acest punct de vedere, problema oamenilor care lucreaza in administratie capata o importanta considerabila. Oricat de perfecta ar fi organizarea unui organism social si oricat de bune legi si decizii ar fi, ramane doar o simpla schema, fara viabilitate, daca nu exista oameni competenti, activi si devotati pentru realizarea scopului stabilit.

Functia in cadrul administratiei publice, poate fi definita “ca un ansablu de atributii stabilite prin lege sau prin actele juridice emise pe baza si in executarea legii, atributii pe care le indeplineste o persoana fizica angajata intr-un organ al administratiei publice si care are abilitatea legala de a indeplini aceste atributii ale administratiei publice”.

Fiecare functie publica se caracterizeaza prin anumite trasaturi, dar tuturor functiilor publice le sunt comune urmatoarele

• functia publica reprezinta un complex de drepturi si obligatii, care nu sunt facultative, ci obligatorii pentru persoana investita;
• de asemenea functia publica are caracter de continuitate care decurge din insasi continuitatea existentei statului; din aceasta nu trebuie sa tragem concluzia ca functia publica nu poate fi exercitata intermitent; nu trebuie confundata functia insasi cu realizarea ei;
• functia publica nu poate face obiectul unei intelegeri intre parti; ea este rezultatul unui act universal de vointa prin investirea legala ce acorda persoanei care exercita functia;
• functia publica este accesibila tuturor cetatenilor, in conditiile legii;

Asupra functiei publice exista mai multe tipuri de conceptii pe care le au in general, functionarii:

• functia publica este vazuta ca:
• o meserie de contact cu publicul (functiile de ghiseu, functiile prin care se realizeaza anumite prestatii in favoarea cetatenilor, functile prin care se exercita controlul de vama, de bilete de tren etc.);
• o meserie tehnica, dificila si adesea periculoasa, functionarul nefiind intr-un raport direct cu publicul (dispeceratul unui nod de cale ferata ce dirijeaza circulatia trenurilor);
• mijloc de exprimare a autoritatii, functie ce le da functionarilor anumite satisfactii;
• functia publica este privita prin natura sa ca o functie sociala; aceasta implica de la inceput ca acela care o exercita sa aiba o veritabila vocatie de a se preocupa de cauza publica.

Desi continutul de functie este foarte variat, se poate face, totusi, o clasificare a lor; functii de conducere (ministru si adjunctii sau asimilatii acestuia, director si director general, sef birou si sef serviciu, prefect, subprefect, primar, etc.) si functii de executie (cu o sfera foarte larga in raport de pregatirea de specialitate a celor ce detin aceste functii, care nu au dreptul de decizie, ci doar caracter de prestatie).

Antonie Iorgovan face si o clasificare analitica a functiilor de conducere si a celor de executie si anume:

• functii care presupun toate elementele conducerii, sau numai ale unora dintre acestea;
• functii prevazute numai in Constitutie (demnitari si anumite functii eligibile), functii prevazute in Statutul functionarilor publici, respectiv in statute speciale pentru unele sectoare ori organe;
• functii de conducere la nivelul organului administrativ, respectiv la nivelul organelor interne si la nivelul compartimentelor;
• functii de conducere cu o natura exclusiv administrative (ministru, director general, director, rector, etc) si functii de conducere de specialitate (director ethnic, inginer sef, contabil sef,)
• functii de conducere retribuite si neretribuite;
• functii de executie pur administrative si functii de specialitate;
• functii de executie civila, respectiv cu caracter militar;
• functii de executie care presupun repartizarea sau ocuparea lor pe baza de alegeri;
• functii de executie potrivit Statului functionarilor publici si functii precizate prin statutele speciale.

Functionarul pubic este, deci, persoana fizica investita cu o functie publica cu caracter de permanenta in serviciile autoritatii centrale sau locale, ori in institutiile publice care apartin acestora. Ocuparea functiei de catre functionar, in mod legal se face prin simpla investire sau prin investirea urmata de incheierea unui contract de munca, sau prin simpla incheiere a unui contract de munca.

Investirea este un act unilateral de putere, iar contractul de munca este un accord de vointa.

De aceea problema investirii legale a celor care exercita diferite functii in organele administratiei publice este valabila independent de contractul de munca.

Persoanele care exercita diferite functii in organele administratiei publice trebuie sa beneficieze de investitura legala de a exercita permanent sau temporar o insarcinare in serviciul unui organ de stat; atunci avem un functionar de fapt, notiune intrebuintata in special in dreptul penal.

In mod logic, actele si faptele functionarului de fapt ar trebui considerate nevalabile si, deci, neproducatoare de efecte juridice. Cu toate acestea, viata practica a dovedit ca se face distinctie intre situatia lipsei totale de investire (deci, in fapt, o uzurpare a functiei ) si situatia functionarului temporar investit si care executa atributiile unei functii, in mod public; in acest ultim caz, este necesar sa luam in considerare regula validitatii aparentei in drept; sa admitem, deci, ideea ca actele si faptele unui asemenea functionar, produc efecte juridice limitate, daca au creat drepturi subiective in favoarea tertilor de buna-credinta, care nu cunosteau si nici nu ar fi putut sa cunosca neregularitatea investirii.

Functionarii administrativi pot fi grupati in mai multe categorii, in raport de criteriile folosite:

1. in raport de gradul de competenta in exercitarea functiei nominalizam

• functionarii cu munci de raspundere, deci functionarii de decizie si control; acestia au ca principale atributii conducerea si coordonarea activitatii celorlalti angajati, putand adopta si acte decizionale;
• functionarii fara munci de raspundere, deci functionari auxiliari sau de executie, acestia desfasoara mai mult o activitate faptica, fie de pregatire a actelor decizionale, fie de punere a lor in executare, activitatea lor fiind strict indrumata.

Este necesar un echilibru intre numarul functonarilor de decizie si control si acela al functionarilor de executie, echilibru care nu este imuabil si strict uniform, pentru ca depinde de o serie de factori, cum ar fi:

• introducerea tehnicii noi ce duce la reducerea functionarilor, mai ales de executie;
• numarul si structura populatiei cu care intra in contact organul administrativ (cu cat numarul populatiei este mai mare intr-o unitate administrativ - teritoriala, cu cat numarul functionarilor ce o deservesc nemijlocit trebuie sa fie mai mare;)
• specificul problemelor ce intra in componenta organului administrativ si scopul pentru care a fost creat influenteaza raportul dintre numarul functionarilor de decizie si control si numarul functionarilor de executie.

2. in raport de modul de investire se disting: functionarii numiti (investiti) in functii pe o perioada nedeterminata; functionarii alesi (investiti) in functii pe o perioada determinate (perioada mandatului organului care i-a ales);
3. in raport cu natura functiei avem: militarii ( a caror disciplina este stricta, motiv pentru care drepturile si obligatiile lor au o regrlementare speciala); civilii care, la randul lor, pot fi impartiti in sub categorii profesionale (judecatori, profesori, medici, etc.).

Legea se impune tuturor cetatenilor, cu atat mai mult ea se impune functionarilor administratiei publice care, de la lege, au obtinut functia pe care o ocupa si rolul pe care il au de indeplinit in societate.

Accesul la aceste functii si statutul juridic in legatura cu detinerea si exercitarea functiilor respective formeaza statutul functionarului public. In tara noastra a existat un astfel de statut al functionarilor publici din anul 1923. Elaborarea si adoptarea unui statut al functionarilor publici este o conditie sine qua non pentru toate categoriile de functionari publici.

Accesul la functia publica trebuie sa prevada anumite conditii de baza pe care sa le indeplineasca cei ce vor ocupa functia : conditia cetateniei si a domiciliului in Romania; conditia capacitatii profesionale; conditia folosirii drepturilor civile fara nici un fel de infractiune intentionata la activul persoanei; conditia unor functii si reputatii.

In unele cazuri, pentru ocuparea unei functii, pot fi stabilite prin lege si alte conditii, cu privire la varsta, aptitudini, cunosterea unei limbi straine, etc.

In acelasi timp, pentru a avea acces la functia publica, functionarii, de fapt viitorii functionari, au nevoie de o temeinica cultura generala (ceea ce presupune cunosterea valorilor majore ale spiritului uman); o buna pregatire juridica (absolut necesara); competenta tehnica in domeniul in care vor lucra, precum si o anumita vocatie administrativa ce va trebui cultivata pentru munca organizatorica, atat de esentiala in administratia publica. Aceste elemente nu pot constitui decat inceputul, baza de plecare in formarea functionarilor pentru administratia publica.

Functionarii publici sunt recrutati din randurile salariatilor, cu sarcina de a servi interesele generale ale societatii, fiind ei insisi salariati. O diferentiere neta intre situatia lor juridica, social-politica si aceea a celorlalti angajati, nu se poate face si nu-si gaseste un support legal. Legislatia muncii foloseste, de regula, termenul de “ persoane incadrate in campul muncii”, pentru a desemna atat categoria functionarilor in campul muncii, cat si aceea a celorlalti salariati, atat timp cat nu exista un statut al functionarilor.

Numirea functionarilor publici intr-o functie, precum si avansarea lor se face, de regula, prin concurs. Procedeul concursului face posibila exercitarea unui larg control al opiniei publice asupra felului in care sunt ocupate functiile din administratia publica.

Un concurs pentru recrutarea si promovarea functionarilor in administratia publica nu trebuie sa se bazeze pe probe de memorie si cunostinte enciclopedice, ci sa recurga la probe practice pentru a se vedea cum gandesc, pentru a distinge puterea lor de elaborare, capacitatea de alegere a variantei optime pentru o multitudine de solutii posibile; acei ce candideaza la functii de executie trebuie sa fie verificati in legatura cu solutionarea problemelor curente, intocmirea unor acte administrative simple si efectuarea unor operatii administrative.

In urma concursului si rezultatului obtinut se incheie in scris contractul individual de munca pe durata nedeterminata sau determinata si, odata cu numirea in functie, functionarului public i se formeaza un dosar profesional care priveste situatia profesionala si disciplinara, unde va fi notat de seful tehnic cu calificative : de la slab pana la foarte bine; pentru activitatea desfasurata in cursul fiecarui an.

Orice functionar public se afla in raporturi juridice cu organul din care face parte, raport ce se naste intre persoana fizica ce se oblica a indeplini o functie si autoritatea in cadrul careia urmeaza a indeplini aceasta functie in schimbul salarizarii muncii sale. Actul juridic este conventia intervenita intre persoana fizica si administratia publica si care are drept obiect prestarea unei munci in schimbul unei remuneratii si anume: contractul individual de munca reglementat de Codul muncii.

Contractul individual de munca pentru angajarea unui functionar se incheie prin manifestarea consimtamantului ambelor parti: administratia publica si persoana care se angajeaza, adica, viitorul functionar. Conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca o persoana pentru a putea incheia un contract de angajare intr-o functie publica, exista o egalitate deplina, fara deosebire de sex, rasa, nationalitate sau religie, in conformitate cu art. 16 din Constitutia Romaniei. Numai persoanele care executa o pedeapsa privata de libertate, minorii si interzisii nu pot obtine calitatea de functionar

Pentru ocuparea unei functii publice, pesoana fizica trebuie sa indeplineasca conditiile generale stabilite de Codul Muncii privind aptitudinile fizice si intelectuale si pregatirea profesionala in raport cu functia concreta ce urmeaza sa o ocupe. Exista si alte conditii speciale care creeaza incompatibilitati cu functia publica, cum ar fi :

• persoanele care ocupa functii publice in serviciile Parlamentului, al Guvernului, ale institutiei prezidentiale, in ministere si in institutiile centrale subordonate guvernului nu pot indeplini o functie salarizata in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale, sau alte unitati cu scop lucrativ;
• pe timpul exercitarii mandatului de deputat sau senator, functionarul public este suspendat din functie;
• functionarii publici din categoria mentionata nu pot sa faca activitati de comert, sa ia lucrari in antrepriza sau pamant in arenda si nu pot fi mandatari ai unor personae in ce priveste efectuarea unor acte in legatura cu functia pe care o indeplinesc;
• este interzis functionarilor publici sa primeasca cereri a caror rezolvarea nu este de competenta lor;
• este interzis sa accepte daruri sau alte avantaje in considerarea situatiei lor oficiale.

Majoritatea drepturilor si obligatiilor ce formeaza continutul raportului juridic de funtie publica izvorasc din norme juridice. Consimtamantul partilor este necesar numai in cazul clauzelor contractuale care depind, de la inceput de acest consimtamant, in special cele cu privire la locul de munca a functionarului public este posibil sa fie decisa unilateral in interesul serviciului.

Insusi continutul raportului juridic al functiei publice il constituie drepturile si obligatiile functionarului public. Acestea se incadreaza in disciplina muncii, reglementata de Codul muncii, in general, de regulamentele de ordine interioara – in detaliu, conform specificului si de statutele unor sectoare.

Drepturile functionarilor publici sunt incluse si in statului functionarilor publici dintre care amintim:

• dreptul la opinie al acestora care este garantat
• interzicerea oricarei discriminari intre functionarii publici pe criterii politice, de apartenenta sindicala, convingeri religioase, entice, de sex, orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice alta asemenea natura;
• dreptul de asociere sindicala este garantat functionarilor publici, cu exeptia celor ce sunt numiti in categoria inaltilor functionari publici, functionarilor publici de conducere si altor categorii de functionari publici carora le este interzis acest drept prin statute speaciale.
• Functionarii publici se pot asocia in organizatii profesionale sau in alte organizatii avand ca scop prezentarea intereselor proprii, promovarea pregatirii profesionale si protejarea statutului lor.
• Functionarilor publici le este recunoscut dreptul la greva, in conditiile legii, cu respectarea principiului continuitatii si celeritatii serviciului public.
• Pentru activitatea desfasurata au dreptul la un salariu compus din:
• Salariu de baza;
• Sporul pentru vechime in munca;
• Suplimentul postului;
• Suplimentului gradului.
• functionarii publici beneficiaza de prime si alte drepturi salariale, in conditiile legii, salarizarea acestora se face in conformitate cu conditiile legii;
• au dreptul de asemenea de a-si perfectiona in mod continuu pregatirea profesionala; pe perioada in care functionarii urmeaza forme de perfectionare profesionala, beneficiaza de drepturile salariale cuvenite, in situatia in care acestea sunt:
• organizate la initiativa sau in interesul autoritatii sau institutiei publice;
• urmate la initiativa functionarului public, cu acordul conducatorului autoritatii sau institutiei publice;
• organizate de Institutul National de Administratie, de centrele regionale de formare continua pentru administratia publica locala, in conditiile legii, sau in alte institutii specializate din tara sau strainatate.
• Durata normala a timpului de lucru pentru functionarii publici este de 8 ore pe zi si de 40 de ore pe saptamana.
• Pentru orele lucrate din dispozitia conducatorului autoritatii sau institutiei publice peste durata normala a timpului de lucru sau in zilele legale declarate zile nelucratoare functionarii publici de executie au dreptul la recuperare sau la plata majorata cu un spor de 100% din salariul de baza.
• Functionarii publici, cu exeptia functionarilor publici civili din ministerele privind apararea nationala, ordinea publica si siguranta nationala pot fi alesi sau numiti intr-o functie de demnitate publica, in conditiile legii;
• De asemenea au dreptul la concediu de odihna, la concedii medicale si altfel de concedii, la indemnizatia de concediu, la o prima egala cu salariul de baza din luna anterioara plecarii in concediu, care se impoziteaza separat;
• Beneficiaza de asistenta medicala, proteze si medicamente, pensii, precum si celelalte drepturi de asigurari sociale de stat.

In orice raport de munca nu intra numai asemenea drepturi ca acelea personale, ci si acele drepturi necesare pentru indeplinirea muncii respective, drepturi care, in cazul unui functionar de stat, sunt denumite drepturi de functiune. Cercetand raportul de munca care se naste intre un organ de stat si un muncitor, se evidentiaza si mai bine faptul ca nu poate sa existe si nu exista in cazul functionarului de stat doua categorii de raporturi juridice.”

Obligatiile functionarilor publici sunt, de asemenea, de doua categorii, distinctia bazandu-se pe acelasi criterii ca si in cazul drepturilor. Prima categorie o formeaza obigatia de functiune prevazuta de normele juridice de reglementare si organizare a functionarii, iar refuzul indeplinirii lor constitue infractiune. A doua categorie o formeaza obligatiile personale care decurg din calitatea de salariat, iar incalcarea lor constituie abatere disciplinara.

Functionarii au ca obligatii:

• respectarea programului de lucru si folosirea integrala si eficienta a timpului de munca;
• ridicarea necontenita a nivelului de calificare profesionala;
• indeplinirea sarcinilor de subordonare ierarhica, prin care se asigura o unitate de actiune in diferitele domenii de activitate ale administratiei pubice si, totodata, se realizeaza autoritatea ierarhica;
• de a pastra secretul si discretia in legatura cu problemele de serviciu, atat in interiorul institutiei unde lucreaza, cat si in afara acesteia.
• In exercitarea atributiilor ce le revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru;
• Le este interzis sa solicite sau sa accepte, direct sau indirect, pentru ei sau pentru altii, in considerarea functiei lor publice, daruri sau alte avantaje;
• Rezolvarea in termenele stabilite de catre superiorii ierarhici, lucrarile repartizate;
• Le este interzis sa primeasca direct cereri a caror rezolvare intra in competenta lor sau sa discute direct cu petentii, cu exeptia celor carora le sunt stabilite asemenea atributii, precum si sa intervina pentru solutionarea acestor cereri;

Neindeplinirea obligatiilor de serviciu sau in legatura cu serviciul pot sa declanseze diferite forme de raspundere juridical a functionarilor administratiei publice, in functie de natura abaterii: raspunderea administrativ – disciplinara specifica functionarilor publici; raspunderea administrativ – disciplinara propriu-zisa, specifica dmeniului administrative, deci, mai cuprinzatoare; raspunderea administrativ – contraventionala.

Toate acestea sunt de domeniul dreptului administrativ.

BIBLIOGRAFIE

• GHEORGHE T. ZAHARIA – “DREPT ADMINISTRATIV ROMAN” vol. I, Editura ANKAROM, Iasi, 1996
• ALEX NEGOITA – “DREPT ADMINISTRATIV SI STIINTA ADMINISTRATIEI” – Bucuresti, 1993
• ROMULUS IONESCU – “DREPT ADMINISTRATIV”, Bucuresti, 1970
• Legea nr. 188 din 8 decembrie 1999 privind Statutul functionarilor publici (actualizata pana la data de 30 mai 2003)