Conceptul de administraţie publică centrală

Conform “Legii privind Administraţia publică locală” din noiembrie 1998 administraţia publică este forma de organizare şi executare nemijlocită a puterii executive a statului, factor esenţial de care depinde în mare parte exercitarea rolului statului în organizarea şi conducerea societăţii.
Conţinutul administraţiei publice este determinat de două categorii de activităţi: 1)activităţi cu caracter de dispoziţie; 2)activităţi cu caracter prestatal (de a presta servicii publice). În baza structurii administraţiei publice stau două criterii: 1)teritorial; 2)funcţional. Aceste două criterii ale sistemului administrativ se completează reciproc. Structura funcţională a sistemului administraţiei publice este inseparabil legată de structura teritorială a acestuia, deoarece existenţa sa este de neconceput fără o bună organizare teritorială a statului. Procedând la organizarea administraţiei publice prin Constituţie şi legi, statul stabileşte, pe de o parte, organizarea administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, determină funcţiile autorităţilor publice în aceste unităţi administrativ-teritoriale.

Pornind de la aceste criterii, administraţia publică poate fi împărţită în administraţie publică centrală şi administraţie publică locală, în administraţie publică generală şi administraţie specializată (anexa nr. 1).

Administraţia publică centrală, conform art.1 din Legea privind Administraţia publică locală, este totalitatea autorităţilor de specialitate ale administraţiei publice pentru satisfacerea, sub conducerea Guvernului, a intereselor generale ale societăţii la nivelul întregii ţări.

Administraţia publică centrală este realizată de autorităţile puterii executive cu competente generale, în primul rând de Guvern şi Şeful statului, în măsura în care ele exercită funcţii administrative, de rând cu cele publice, şi de administraţie publică centrală de specialitate. Aceasta se compune din administraţie ministerială, departamentală şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale organizate în subordonarea Guvernului şi conduse de el.

Preşedintele Republicii Moldova, potrivit art. 77 p.2 al Constituţiei R. Moldova, “reprezintă statul şi este garantul suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării.” Pornind de la aceste prevederi constituţionale, putem contura două funcţii prezidenţiale: funcţia de reprezentare şi funcţia de garant al statului şi al Constituţiei. Ca şef al statului, Preşedintele e chemat să asigure buna funcţionare a tuturor ramurilor puterii de stat: legislativă, executivă şi judecătorească. Iată de ce, în realizarea funcţionării sale, Preşedintele Republicii Moldova îndeplineşte un şir de atribuţii în raporturile cu celelalte autorităţi publice.

Din acest punct de vedere deosebim atribuţii prezidenţiale exercitate în raporturile cu Parlamentul şi atribuţii prezidenţiale exercitate în raporturile cu autorităţile judiciare. Un rol aparte ocupă atribuţiile Preşedintelui Republicii Moldova în sfera puterii executive, în special în raporturile cu Guvernul, cu autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate şi autorităţile administraţiei publice locale.

Preşedintele Republicii Moldova este secundat în activitatea sa de un aparat de funcţionari dirijat de conducătorul administraţiei prezidenţiale care se află în subordine directă Preşedintelui. Structura aparatului prezidenţial şi resursele financiare ale lui se aprobă la propunerea Preşedintelui de către Parlament.

În sistemul autorităţilor publice centrale Guvernul ocupă un rol deosebit. Lui îi revine, în conformitate cu principiul separaţiei puterilor în stat, alături de şeful statului, puterea executivă. Reprezentând puterea executivă, Guvernul îndeplineşte două funcţii principale: asigură realizarea politicii interne şi externe a statului şi exercită conducerea generală a administraţiei publice.

În conformitate cu art.97 al Constituţiei Republicii Moldova, Legea privind administrarea publică locală Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim ministru, viceprim-ministru, miniştri şi membri stabilişi prin lege organică.

Activitatea Guvernului se organizează în corespundere cu cerinţele republicii Moldova, legii cu privire la Guvern, Regulamentului Guvernului Republicii Moldova.

În exerciţiul funcţiunii Guvernul se conduce de Programul sau de activitatea pentru perioada de guvernare, acceptat de Parlament. Cel puţin o dată pe an Guvernul ţine în faţa Parlamentului o dare de seamă amplă despre activitatea sa.

Guvernul îşi exercită funcţiile sale aflându-se în şedinţe cu participarea tuturor membrilor săi. La şedinţa Guvernului se discută probleme majore de interes statal, care privesc desfăşurarea politicii social-economice şi politice a statului, prevăzute de programul de guvernare. Prin programul său de activitate, el propune Parlamentului direcţiile politicii interne şi externe. Acesta este rolul său politic. Dar, în strânsă legătură cu acest rol, apare şi poziţia Guvernului de autoritate publică centrală, de competenţă generală a administraţiei publice. În virtutea acestui rol, Guvernul desfăşoară o activitate executivă, principalul său atribut fiind organizarea executării legilor de către autorităţile administraţiei publice.

Guvernul este asigurat în rezolvarea atribuţiilor sale de către Cancelaria de Stat, care este condusă de Ministrul de Stat, aflat la rândul său în subordonare directă prim-ministrului.

Structura Cancelariei de Stat este stabilită de Guvern. În baza programului de activitate a Guvernului şi la propunerea miniştrilor, ministerelor, departamentelor, comisiilor departamentale, a altor organe ale administraţiei publice, Cancelaria de Stat întocmeşte lista chestiunilor principale care urmează să fie examinate de către Guvern şi exercită controlul asupra îndeplinirii deciziilor adoptate de Guvern.

Administraţia publică centrală este compusă în afară de autorităţile publice cu competenţă generală de administraţiile ministeriale şi neministeriale de specialitate. Autorităţile administraţiei publice centrale de specialităţile, spre deosebire de cele cu competenţe generale, sunt în putere să exercite atribuţii numai într-un anumit domeniu sau ramură de activitate. Din acestea fac parte ministerele, alte organe centrale de specialitate, precum şi ramificările teritoriale ale acestora. Organul central al administraţiei publice de specialitate este o aşa autoritate, care, fiind o parte componentă a aparatului de stat, are competenţă, structură, dimensiuni teritoriale, se formează în ordinea stabilită de lege, foloseşte anumite metode de activitate, este împuternicit cu dreptul de a efectua din numele statului o activitate economică, social-culturală, politico-administrativă.

Ministerul este un organ central de specialitate al statului, înfiinţat şi organizat în condiţiile legii, pentru a traduce în viaţă politica Guvernului, hotărârile şi dispoziţiile lui într-un anumit domeniu de activitate. În această calitate, ministerul este o autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate condus de Guvern.

Practica administrativă contemporană demonstrează că administraţia ministerială trebuie să fie flexibilă la sarcinile care pot fi amplificate de mediul social în care funcţionează Republica Moldova. Conform Decretului Preşedintelui Republicii Moldova activează 15 ministere şi 9 departamente.

Conducerea administraţiei ministeriale este înfăptuită de ministru. Ministrul are o funcţie dublă: în calitate de membru al Guvernului el îndeplineşte o funcţie politică, iar în calitate de conducător al ministerului, îndeplineşte funcţie administrativă. Structura ministerelor depinde de complexitatea, importanţa şi specificul activităţii fiecăruia.

Din studiul acestor normative de organizare şi funcţionare a ministerelor, rezultă că structura organizatorică este prezentată ca o anexă la actul de înfiinţare. Ea cuprinde următoarele subdiviziuni:

-         departamentul;

-         direcţii generale;

-         direcţii;

-         secţii.

Departamentul reprezintă o subdiviziune a unui minister care desfăşoară o activitate strictă de specialitate, de natura celei care constituie obiectul de activitate a ministerului din care face parte.

            Direcţia generală este un compartiment din structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor care desfăşoară activitatea cu privire la un domeniu funcţional distinct, în măsura în care importanţa acestor activităţi impune o astfel de structură organizatorică.

Direcţia este un compartiment organizatoric în structura ministerelor, departamentelor din cadrul ministerelor, direcţiilor generale care coordonează activitatea a două sau mai multe secţii cu atribuţii independente.

Secţia este un compartiment organizatoric în structura direcţiei care îndeplineşte activităţi ce necesită o conducere unitară. În cadrul secţiei ce organizează funcţii administrative independente, subordonate şefului de secţie.

Cel de-al doilea component al autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate sunt departamentele de pe lângă Guvern. Posibilitatea creării unor astfel de organe de specialitate ale administraţiei publice centrale în afara ministerelor sunt prevăzute de art. 107 (2) al Constituţiei Republicii Moldova.[5] Norma constituţională cum este şi firesc, admite posibilitatea creării unor astfel de autorităţi administrative fără a preciza care sunt. Departamentele ca autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate sunt formate de Guvernul Republicii Moldova, sunt conduse de directori generali numiţi în funcţie de către Guvern. Ei exercită numai funcţii administrative.

Structura departamentelor, ca şi a ministerelor, este stabilită de către Guvern, care aprobă numărul personalului scriptic şi mărimea fondului de retribuire a muncii. Actualmente în Republica Moldova pe lângă Guvern funcţionează nouă departamente.

Al treilea compartiment al autorităţilor administraţiei publice de specialitate îl alcătuiesc diferite servicii de stat, asociaţii, concerne, companii, consilii, inspectorate, comisii care nu intră în primele categorii de autorităţi.

Aceste autorităţi, având o anumită autonomie în activitatea lor, nu pot face, tot odată, abstracţie de activitatea Guvernului,  nu pot activa fără a ţine seama ce s-a decis la acest nivel; aceste autorităţi nu pot acţiona în contradicţie cu hotărârile şi dispoziţiile Guvernului.

Fiecare dintre aceste organe ale administraţiei publice centrale enumerate mai sus exercită anumite atribuţii concrete în dependenţă de locul pe care îl ocupă în acest sistem. Fiind prin natura lor organe ale puterii executive, ele îndeplinesc funcţii de organizare şi dirijare, executare şi dispoziţie. Această activitate se efectuează în baza şi în scopul executării legilor şi are ca obiectiv asigurarea funcţionării puterii de stat.

 La dispoziţia acestor organe sunt atât resursele materiale, financiare, potenţialul uman, cât şi resursele informaţionale. De aceea problema organizării activităţii autorităţilor date este problema-cheie în asigurarea funcţionării statalităţii.